A Constituição brasileira aos 25 anos: Um caso especial de esquizofrenia econômica (V)

A Constituição “econômica”: equívocos em cadeia
Depois da relativa liberalidade federalista da Constituição de 1891, e da sua baixa intrusão na vida econômica, a Constituição “corporativa” de 1934 deu a partida para a progressiva interferência do Estado na vida econômica, bem como para a tendência à monopolização estatal de um número crescente de atividades produtivas e de serviços públicos, até então fornecidos em bases privadas e, em grande medida, por investimentos diretos estrangeiros. O nacionalismo econômico dos anos 1930 cresceu significativamente nas décadas seguintes, com alguma contenção no regime de 1946, tendo voltado com redobrado vigor a partir do regime militar de 1964.

A Constituição de 1988, discutida e aprovada numa fase de socialismo declinante, mas ainda não completamente derrocado, foi vítima do velho espírito estatizante de que sempre esteve imbuído o Brasil. Mesmo se o estatismo exacerbado que havia caracterizado países europeus no decorrer do pós-guerra estava em reversão, naquela década, ele continuou sua marcha gloriosa no Brasil, apenas parcialmente revertido pelas reformas liberalizantes do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso. A despeito de não terem sido revertidas as privatizações da segunda metade da década de 90, o estatismo recrudesceu, inclusive com redobrado vigor, a partir da mudança de orientação política em 2003.

As novas definições de governo foram facilitadas pelo espírito dirigista, e centralizador, da carta constitucional. O Art. 170, inaugurando o Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira, repete a orientação já contida no inciso XXIII do Art. 5, segundo a qual a propriedade deve atender à “sua função social”, o que constitui, obviamente, uma abertura a vários tipos de interpretações especiosas. Alguns dos dispositivos econômicos mais deletérios para o pleno desenvolvimento da iniciativa privada no país e para uma ampla inserção da economia nacional nos circuitos internacionais tinham sido oportunamente corrigidos no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, como discutido a seguir.

O Art. 21, do Capítulo II (Da União) do Título III, dizia, na sua formulação original, que compete à União, “XI – explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União”, o que estava na origem da falta crônica de telefones, no atraso e nos altos custos dos serviços de telecomunicações, bem como no hábito perfeitamente ridículo de se listar a posse de uma linha telefônica entre os bens arrolados na declaração anual de imposto de renda. Pelo menos a emenda 8 (1985) abriu esse tipo de serviço à iniciativa privada, embora a lei o tenha feito de forma claramente cartelizada, o que ainda responde pelos preços abusivos do setor.

O inciso anterior, porém, permanece válido: “X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional”, o que explica a falta de opção ante o monopólio estatal, ou o recurso aos poucos serviços autorizados por ofertantes privados a preços proibitivos. A produção de energia, a navegação aérea, os serviços de transportes nacionais, bem como os portos de qualquer tipo também figuram sob a competência da União, no mesmo artigo 21 (inciso XII), embora eles possam ser explorados mediante autorização, concessão ou permissão, o que não garante que essas transações possam ser feitas em ambiente de perfeita concorrência, de regulação transparente ou com a rapidez e a qualidade adequados, o que também explica a notória má qualidade e os altos preços da infraestrutura brasileira de forma geral.

Dentre os fatores mais comumente apontados pelo setor privado como responsáveis pela sua falta de competitividade internacional (e no próprio mercado interno) estão, depois dos altos impostos, a falta de infraestrutura e de serviços de transportes e de comunicações comensuráveis com as necessidades do país, pateticamente indicado como uma das dez maiores economias do mundo; comprovadamente, o Estado brasileiro não fez o seu dever de casa nesta área. Os dez anos de governo Lula não conheceram nenhuma mudança sensível nessa área, a não ser a aprovação delongada, tardia, problemática, de uma lei relativa às parcerias público-privadas, que aliás permanece subutilizada. De forma geral, o estatismo militante desse período redundou, entre outras consequências nefastas para diversos setores de atividades reguladas pelo Estado, num nítido esvaziamento, pelo governo, das agências reguladoras de Estado, o retorno ou transferência de várias de suas atribuições aos ministérios setoriais, bem como designações políticas (e sindicais) nas instâncias diretivas desses órgãos, com claros prejuízos para a dinâmica econômica.

O governo Fernando Henrique Cardos tinha se empenhado em corrigir algumas das distorções mais relevantes mediante uma série de emendas constitucionais que foram votadas logo ao início de seu primeiro mandato, como evidenciado a seguir. O Capítulo III (Dos Estados Federados) do Título III (Da Organização do Estado), por exemplo, também reservava a empresas estatais, consoante o ânimo estatizante dos constituintes, a exploração dos serviços de gás canalizado (Art. 25, § 2), o que foi oportunamente aberto a regimes de concessão pela emenda 5 (1995).

Um outro bloco de disposições nacionalistas, estatizantes ou xenófobas, também reformadas no mesmo processo, comparecia no Título VII, relativo à “Ordem Econômica e Financeira”. O Art. 170, em seu inciso IX, estabelecia, dentre os Princípios a serem observados na atividade econômica o “tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte”; por discriminatória, a nova Redação dada pela emenda 6 (1995), determinou que o tratamento favorecido é “para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”, ou seja eliminou-se o qualificativo do “capital nacional”. O Art. 176, por sua vez, estipulava que as “jazidas e demais recursos minerais e potenciais de energia hidráulica pertencem à União e somente podiam ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, “no interesse nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional…”; a mesma emenda fulminou o conceito de “capital nacional”. Já o Art. 171, que concedia benefícios e favores às empresas nacionais, com discriminação explícita, foi revogado em sua totalidade, desmantelando, assim, o tratamento desigual concedido às empresas registradas no País, mas cujo controle pertencesse a residentes e domiciliados estrangeiros.

Dotados de impacto ainda mais importante sobre a capacidade do país de atrair investimentos eram os dispositivos discriminatórios contidos nos artigos 177, sobre a exploração de petróleo, e 178, sobre a predominância de armadores e navios de bandeira brasileira, foram modificados no mesmo sentido pelas emendas 9 e 7, respectivamente, ambas de 1995, eliminando igualmente a interdição feita aos investidores estrangeiros. Finalmente, o Art. 122, vedando a participação do capital estrangeiro na propriedade de empresas de comunicação, foi flexibilizado pela emenda 26, de 2002, remetendo o assunto à legislação complementar. Estes são alguns exemplos – não considerando a legislação infraconstitucional dotada de vários outros requisitos de tipo discriminatório – de como o constituinte original continuava a exibir uma das características mais tradicionais do brasileiro médio: amar o capital estrangeiro, mas detestar o capitalista estrangeiro. Como observou certa vez o economista e diplomata Roberto Campos, o Brasil sempre demonstrou as maiores desconfianças em relação ao investimento direto estrangeiro, preferindo fiar-se no capital de empréstimo, até o limite do endividamento.

Este trecho é a quinta parte do artigo “A Constituição brasileira aos 25 anos: Um caso especial de esquizofrenia econômica”, escrito por Paulo Roberto de Almeida e publicado na revista “Digesto Econômico”. Leia a sexta parte.