O mal-estar na segurança pública

Com George Felipe de Lima Dantas

“A morte de uma organização acontece quando os de baixo já não querem e os de cima já não podem.” Vladimir Lénine

Se há uma nota característica das organizações privadas de sucesso, é a sua capacidade de auto-superação criativa e alocação racional dos recursos. A necessidade de oferecer bens ou serviços de qualidade, a custo reduzido, faz da inovação e eficiência atributos essenciais não só à permanência como à evolução institucional. O ambiente competitivo dos mercados, numa livre-concorrência sem monopólios, coloca as empresas em uma constante luta pela sobrevivência, ao mesmo tempo em que são acossadas por um “predador” exigente e implacável: o consumidor.

Em tais circunstâncias, as organizações que porventura se mostrem não competitivas – isto é, que deixem a desejar nos quesitos eficiência e qualidade – estarão inevitavelmente condenadas à extinção. Sendo os consumidores ávidos por produtos ou serviços de baixo custo e qualidade superior, todas as organizações que atenderem a essas expectativas certamente passarão ao rol dos empreendimentos bem-sucedidos.

Entretanto, condições ideais nem sempre se acham na complexidade do contexto sócio-econômico. Toda vez que houver qualquer tipo de “reserva de mercado”, sairão prejudicados os consumidores, pois ficarão impossibilitados de recorrer a outras empresas que, como alternativa, poderiam oferecer-lhes produtos ou serviços melhores e mais baratos. O monopólio, portanto, leva toda organização a uma cômoda e benfazeja conjuntura na qual até mesmo a ineficiência e a má qualidade são premiadas pela fidelidade compulsória dos consumidores. Se os produtos ou serviços dessa empresa monopolística forem artigos de primeira necessidade, tanto mais os consumidores sairão lesados, já que será sempre preferível tê-los em má qualidade e a custo alto do que não tê-los de forma alguma.

Essa relação de consumo assimétrica, nota característica de todo monopólio, quando exclui a possibilidade de escolhas livremente fundamentadas, inverte a lógica dos mercados e coloca os consumidores à mercê de quem, por definição, deveria servi-los. Se tomarmos como exemplo os vários serviços prestados pelos órgãos estatais, encontraremos uma realidade bastante semelhante. No momento em que o Estado reclama para si uma titularidade exclusiva sobre diversas áreas de sua potencial atuação, esse tipo de exigência acaba por minar qualquer possibilidade de escolha por parte do cidadão. Embora se alegue o caráter relevante e estratégico de determinados serviços públicos, a verdade é que o monopólio estatal gera os mesmos efeitos rebarbativos observados em uma situação de reserva de mercado. Mesmo admitindo que a lógica dos mercados não se aplique aos entes estatais enquanto prestadores de serviços, a ausência da livre-concorrência – essa “seleção natural” que impulsiona toda empresa à excelência – coloca os serviços públicos em evidente defasagem qualitativa, na medida em que vão a reboque dos processos competitivos e modernizadores da iniciativa privada.[1]

Esse parece ser o caso, também, dos serviços públicos ligados à administração da Justiça e da Segurança Pública, cujo monopólio estatal é não só necessário como indiscutível. Não obstante, temos visto nos últimos anos um declínio acentuado na qualidade e eficiência desses serviços, fato que pode ser atribuído a um modelo de administração completamente ultrapassado. Se a vantagem comparativa de toda e qualquer empresa reside precisamente na relação inversa entre o custo que gera e o benefício que proporciona, haveremos de situar grande parte das organizações públicas desse setor no limbo das entidades fadadas à extinção. Se a despeito de todo esse handicap muitas delas se mantêm, ou até mesmo incham, o fazem tão-somente pela voracidade com que consomem verbas públicas, quase sempre financiadas “a fundo perdido”. Para um país que ainda se ressente com o estigma do “subdesenvolvimento”, tais desperdícios e malversações, mais do que uma excêntrica prodigalidade, demonstram o total descaso com o qual é gasto o dinheiro do contribuinte.

Nos Estados Unidos da América, onde a visão empresarial dita os parâmetros de eficiência para a gestão da coisa pública, as verbas estatais são alocadas a partir de critérios racionais e objetivos. Em razão de uma cultura capitalista fortemente consolidada, os governos norte-americanos se empenham ao máximo para evitar que gastos públicos sejam movidos por voluntarismos políticos ou fisiologismos partidários. Imbuída por esse espírito de austeridade pública, a Comissão de Igualdade de Oportunidade no Emprego (Equal Employment Opprtunity Commission – EEOC) [2] estabeleceu, entre outros marcos regulatórios aplicáveis em diversos setores de administração pública, requisitos mínimos para se efetivar o repasse de verbas federais às diversas corporações policiais americanas. Um desses requisitos obriga seus gestores a dar maior transparência possível aos processos seletivos pelos quais recruta, seleciona e contrata os candidatos a cargos policiais, em todas as esferas políticas, nomeadamente: federal, estadual, de condados e municípios.

No intuito de evitar que instituições policiais se valham de expedientes discriminatórios ou injustos, a EEOC passou a exigir a utilização de critérios técnico-científicos que comprovem a validade metodológica dos processos envolvidos na admissão de pessoal. Essa se tornou a contrapartida indispensável para chancelar quaisquer repasses de verbas públicas, evitando que o governo federal patrocine involuntariamente uma política equivocada de recursos humanos que possa dar azo a critérios arbitrários ou preconceituosos. Assim, toda vez que há necessidade de um apoio financeiro do governo central, as organizações públicas pleiteantes, indistintamente, são obrigadas a produzir informações técnicas que dêem respaldo aos seus métodos, processos e ações de recrutamento, seleção e treinamento – de policiais inclusive.

Ao cumprir o seu papel na defesa das minorias, a EEOC “atirou no que viu, mas também acertou no que não viu”. A exigência de protocolos válidos para a seleção de pessoal, mais do que um artifício para eliminar eventuais descriminações e preconceitos na contratação de pessoal, é um excelente instrumento preditivo para o desempenho institucional. Os teóricos das organizações costumam ser enfáticos quanto à importância da adoção de critérios científicos que validem os processos seletivos, uma vez que os prognósticos sobre o desempenho da organização dependem invariavelmente da precisão e eficácia desses procedimentos. Nas palavras de Chiavenato, a “seleção busca, dentre os vários candidatos recrutados, aqueles que são mais adequados aos cargos existentes na organização, visando aumentar a eficiência e o desempenho do pessoal, bem como a eficácia da organização” (Gestão de Pessoas, Idalberto Chiavenato, 1999). Entenda-se aí eficácia e eficiência como a capacidade que organização tem de fazer na prática tudo aquilo que se propõe a fazer na teoria, com o mínimo de insumos e resultados maximizados.

Jurkanin, conhecida autoridade da área de gestão policial dos EUA, parece em sintonia com Chiavenato, ao aplicar a análise ocupacional por tarefas para estabelecer a validade de conteúdo do treinamento e testagem dos servidores da área de segurança pública. Em última instância, jaz a questão da efetividade, eficácia e eficiência, ao ficar inequivocamente demonstrada uma conexão direta entre as tarefas desempenhadas e os itens constantes do currículo de treinamento e dos testes correspondentes de certificação. [Análise Ocupacional por Tarefas/Job Task Analysis — Jornal/Journal: Boletim Policial do FBI – Volume: 58 Edição:11/FBI Law Enforcement Bulletin – Volume:58 Issue:11 Datado de/Dated:(Novembro de 1989) (November 1989) Páginas/Pages:9-13 Autor(es)/Author(s): T J Jurkanin]

Objetivamente considerada, toda e qualquer seleção de pessoal que se queira eficaz deve combinar as características individuais dos candidatos (seus conhecimentos, capacidades, habilidades, atitudes e técnicas) aos pré-requisitos inerentes ao cargo considerado. Quando há qualquer inadequação no cruzamento desses elementos, os efeitos fatalmente repercutirão tanto no desempenho quanto na satisfação profissional dos futuros policiais. Seleções mal conduzidas, ou segundo critérios equivocados, trarão para as corporações policiais inúmeras conseqüências negativas de médio e longo prazo que podem se traduzir por baixo desempenho, absenteísmo, alta rotatividade, conflitos e desajustes no trabalho, necessidade de investimento suplementar em capacitação, entre outras coisas. (Stephen Robbins, 1998; e Idalberto Chiavenato, 1999).

De posse desses pressupostos elementares, os primeiros passos a serem dados rumo à validação do processo seletivo seguem em direção a uma ampla análise de cargos, análise essa que consiste, em linhas gerais, na descrição detalhada de todas as tarefas ocupacionais envolvidas no exercício da atividade policial. Segundo Robbins, existem vários métodos amplamente aceitos para a análise de cargos, a saber: observação; entrevista individual; entrevista em grupo; questionário estruturado; conferência técnica; entre outros[3]. Nesse sentido, recorreremos novamente a T. Jurkanin, que atesta essa necessidade de descrição do cargo também para as atividades de treinamento e capacitação na área policial:

“A abordagem do Inventário de Tarefas Ocupacionais para o desenvolvimento de currículo e avaliação da aprendizagem (testagem) permite que informação ocupacional relevante seja obtida para uma listagem de tarefas ocupacionais. O pesquisador desenvolve uma lista de tarefas que são executadas no trabalho por policiais no exercício efetivo da atividade-fim. Em Illinois, essas tarefas ocupacionais, ou foram extraídas de listagens de análises de tarefas pertinentes à função policial, previamente desenvolvidas em outros estados, ou foram criadas por um painel representativo de policiais em serviço ativo na atividade-fim. Mais de 600 delas tarefas foram identificadas. (Análise Ocupacional por Tarefas/Job Task Analysis — Jornal/Journal: Boletim Policial do FBI – Volume:58 Edição:11/FBI Law Enforcement Bulletin – Volume:58 Issue:11 Dated: November 1989; Author: T J Jurkanin)

Portanto, todos os métodos utilizados na análise de cargos devem descrever fielmente a natureza da atividade, conquanto se crie um inventário ocupacional exaustivo que contemple tanto o rol de tarefas pertinentes quanto o mapeamento geral das qualificações mínimas a serem exigidas dos candidatos, como garantia de que serão capazes de executar suas futuras atribuições com relativo sucesso. Donde se conclui, mais uma vez, que o estabelecimento de um perfil profissiográfico (faixa etária, escolaridade, conhecimentos, traços psicológicos, acuidades sensoriais, aptidões físicas, habilidades, etc) para o ingresso na carreira policial, depende de um estudo prévio sobre que tipo de tarefas um policial efetivamente executa. Quando não há nenhum estudo abrangente (de todos os cargos) e detalhado (todas as funções, tarefas e ações), essas variáveis dificilmente serão levadas em consideração pelas bancas examinadoras de Concurso Público. Tal processo seletivo, e a subseqüente formação e capacitação, passam a ser redutíveis a critérios aleatórios, orientados mais por palpites impressionistas sobre o que seria a realidade do trabalho policial, enquanto imaginada por um capricho pessoal. Um processo seletivo desse tipo, como se vê, não possui qualquer legitimidade científica.

Após o cotejo rigoroso entre o inventário ocupacional das tarefas de um determinado cargo e o somatório das qualificações mínimas a serem verificadas precisa e pontualmente na seleção, só então uma banca examinadora poderia definir os instrumentos adequados para mensurar esse espectro de atributos. Caso as informações levantadas na análise de cargos não fossem passíveis de subsidiar um exame correlacional dos atributos pessoais dos candidatos, a descrição e especificação dos cargos perderiam toda a sua razão de ser. Portanto, uma vez concluída a descrição do cargo, especificadas as qualificações profissiográficas a serem requeridas e definidos os mecanismos válidos para a avaliação e exame dos candidatos, ter-se-á informações técnicas suficientes para iniciar um processo seletivo verdadeiramente criterioso e legítimo.

Toda vez que uma banca examinadora adotar de critérios restritivos – a exemplo da exigência de certa escolaridade ou diploma específico – deverá apresentar estudo científico que corrobore suas pretensões.  Mesmo porque todos os critérios devem estar de acordo com os princípios legais atinentes aos processos licitatórios (no caso em questão, o concurso público). Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, são alguns desses princípios:

·         Princípio da igualdade: assegura o direito de igualdade a todos os interessados, sendo-lhe subsidiário o “princípio da competitividade”, que veda aos agentes públicos quaisquer atos que “restrinjam ou frustrem o caráter competitivo ou estabeleça preferências, distinções, ou outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato”

·         Princípio da moralidade e da probidade: exige da Administração a estrita observância à moral, aos bons costumes e, sobretudo, às boas regras da administração, aos princípios de justiça e equidade, e à idéia comum de honestidade.

·         Princípio do julgamento objetivo: impõe à Administração o dever de uma escolha fundamentada, sob pena de nulidade do ato por falta de motivação expressa e válida.

Como se vê, a definição das qualificações necessárias a um cargo vão além de um ingênuo ato de vontade ou de aspirações idealistas. Uma posição desse tipo pode levar a critérios equivocados, quando não francamente ilegais. Só para acrescentar um dado de realidade à discussão, tem-se observado nas seleções de pessoal a prevalência de uma tendência geral no sentido de optar pela superqualificação do candidato, crendo-se com isso que pessoas aptas a realizar tarefas complexas também realizarão as mais simples. Ainda que isso possa ser verdade em certos casos – o que é muito questionável[4] – “poder fazer” nem sempre significa “querer fazer”. O fator motivacional é um elemento importante que não pode ser posto de lado. Pessoas de qualificação superior mostram pouca motivação para realizar tarefas de baixa complexidade, fragmentária, repetitiva e rotineira (Stephen Robbins, 1998). Desta forma, a melhor opção é sempre pela justa adequação entre as características do cargo e o perfil de seu ocupante. Qualquer desarmonia gera uma série de implicações cujos impactos repercutem de forma significativa na estrutura e no desempenho das organizações. E as corporações policiais não estão isentas dessas dificuldades:

“Pode ser até que alguém tenha imaginado que ‘quem pode mais pode menos’ (do que resultaria que qualquer curso superior seria melhor do que todos os cursos médios…). Mas, ainda assim, tal argumento é questionável. Falta informação técnica. O ‘mais’ pode não coincidir qualitativamente com o ‘menos’. Em um país proporcionalmente de poucos ‘doutores’ — graduados em nível superior – não parece correto alijar, em princípio, todos os milhões de indivíduos que não o são. O nível superior, provincianamente, pode parecer ser o nível educacional ideal, independente de qualquer outra consideração. Mas a aplicação precipitada dessa premissa pode ter outras implicações ao revés do pretendido. É esse o caso com a chamada super-qualificação, sabidamente geradora de desmotivação, insatisfação no trabalho e conseqüente alta rotatividade de pessoal (“turnover”). A gestão do Departamento de Polícia Federal (DPF) tem apontado dificuldades (“turnover” dentre outras) enfrentadas por aquela instituição policial, fruto da super-qualificação de parte dos seus quadros funcionais.”

Há quem defenda uma admissão de pessoal com qualificações superiores às necessidades do cargo. Uma idéia dessa só pode prosperar se o cargo a ser preenchido funcionar como “porta de entrada” única na instituição. Isso exigiria, a título de compensação, uma carreira com amplas possibilidades de ascensão funcional no seu transcurso. Uma organização mais flexível sob o ponto de vista estrutural é o melhor caminho para facultar aos quadros funcionais uma “gestão por competências” que seja digna do nome, e não simulacro para um modelo de gestão de viés tayloristas, na qual a estrutura dos cargos é estanque, estratificada, hierarquizada em demasia, de forma a que se preservem as prerrogativas dos postos de comando em detrimento de um verdadeiro trabalho em equipe. Essa antinomia entre cargos e categorias profissionais é o que comumente trava a evolução institucional.

Sabemos que a competência nunca foi um atributo estático. Em condições ideais, deve ser objeto de aferição ao longo de toda carreira do servidor, e não apenas quando do ingresso na instituição. A característica dinâmica do atributo competência lhe torna suscetível de desenvolvimento bem como de retraimento, a depender de como cada integrante da organização administra e concentra seus próprios esforços. Considerando que a legislação pátria concede a todo servidor público uma estabilidade funcional, as avaliações de desempenho não costumam ser tomadas com o rigor necessário pelas instituições públicas. Até mesmo o chamado “estágio probatório” não é muito levado a sério. Somado a tudo isso, a ausência de perspectivas de crescimento na instituição faz com que a tendência geral seja pela acomodação e estagnação do aperfeiçoamento profissional. Variáveis como essas, que influenciam negativamente as organizações públicas, só poderiam ser devidamente consideradas, e superadas, por uma gestão de carreira que propiciasse uma ampla mobilidade funcional, obedecendo aos critérios de uma verdadeira meritocracia.

Desde que os concursos públicos para carreira policial venham a obedecer aos critérios científicos apontados ao longo do texto, é preciso ressaltar que não foram desenvolvidos ainda instrumentos válidos e aceitos pela legislação em vigor que possam mensurar objetivamente – ou com certo grau de certeza – todos os requisitos necessários ao exercício da atividade policial. Embora esses requisitos ainda não tenham sido sequer definidos por um estudo detalhado – como restou demonstrado – sabe-se de antemão que a atividade policial comporta uma série de qualificações complexas, imprecisas, porquanto de caráter subjetivo, que tornam problemáticas todas e quaisquer avaliações – o que, aliás, tem sido um fato gerador de controvérsias e litígios nos respectivos processos seletivos.

Um investigador de polícia ou praça policial militar que tenha, por exemplo, quinze anos de efetivo serviço policial na sua corporação e que deseje prestar concurso para cargos intermediários na escala de comando, com certeza não terá a sua experiência profissional pregressa convalidada nos certames. Não há instrumentos para mensurar esse tipo de “expertise”, salvo na hipótese de que os concursos públicos para a carreira policial passem a exigir também o quesito “provas de títulos”. Ainda assim, essas avaliações de títulos se restringiriam a uma apreciação genérica, sem poder entrar no mérito dos conteúdos, porquanto os conhecimentos, atitudes, técnicas, habilidades, em suma, o know-how adquirido pelo policial e sedimentado ao longo de toda a sua carreira não são passíveis de mensuração nos certames, até mesmo quando se trata de cargos de comando em sua própria instituição. Como foi demonstrando anteriormente, os critérios profissiográficos estabelecidos pelas bancas examinadoras – se é que são estabelecidos –, e que se encontram subjacentes aos respectivos editais, se amparam unicamente em especulações de caráter impressionista (o famigerado “achismo”), ao invés de se fundamentarem em informações técnicas solidamente construídas por uma metodologia científica[5].

A par de todos esses elementos, não há nada mais justo que as carreiras policiais comecem a ser redesenhadas, de tal forma a que todos os seus profissionais possam galgar os patamares hierárquicos máximos de sua instituição, de acordo com seus méritos e esforços. Embora lhes tenha sido exigido um nível superior para ingresso na policia judiciária federal e distrital – ou venha a ser exigido para as praças, como no caso da PMDF –, esses policiais entraram “por baixo” e com humildade seguem na carreira sem perspectivas de vir a ocupar os cargos superiores de sua instituição, compatíveis com a formação superior que lhes fora exigida. A instituição policial não pode jogar seus próprios policiais na vala comum dos “concurseiros profissionais”, que se candidatam a cargos de mando na panóplia de carreiras internas, atropelando de um só golpe a experiência e a vivência talhadas no duro cotidiano da atividade policial[6]. Como foi fartamente demonstrado nesse artigo, os concursos públicos na área policial, nos moldes em que são realizados atualmente, não apresentam critérios de seleção válidos, quer sejam nos pré-requisitos estabelecidos, quer sejam nas avaliações de conteúdo. Portanto, é preciso repensar uma nova polícia, para que se faça justiça aos seus profissionais, solucionando de uma vez por todas esse grande mal-estar na segurança pública.

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[1] Talvez por isso, os consumidores brasileiros de derivados de petróleo historicamente não tenham visto, como no restante do mundo, reduções de preço, a refletir flutuações no insumo básico dos diversos produtos resultantes da cadeia produtiva respectiva.

[2] 1.  EEOC Guidelines on Employment Testing Procedures.  Title 29 Code of Federal Regulations, Section 1607.1 et seq. Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, July 31, 1970.  And, Equal Employment Opportunity Commission, Testing and Selecting Employee Guidelines, Department of Justice, Commerce Clearinghouse, Inc., August 25, 1978, Section 4010.05, pp. 2223-2–2223-4.

[3] Para colher informações sobre um cargo, existe também a Técnica de Incidente Críticos, que “consiste na anotação sistemática e criteriosa que os gerentes devem fazer sobre fatos e comportamentos dos ocupantes do cargo considerado que produziram um bom ou mau desempenho no trabalho.” Esta técnica, porém, é mais subjetiva. (Gestão de Pessoas, Idalberto Chiavenato, 1999, Editora Campus)

[4]  Ver artigo “O que é ser um hands on?”, de Max Gehringer. Fonte: http://www.handsonsolutions.com.br/web/noticia.php?ger=1&id=6

[5] Ver artigo “Falta Informação Técnica” de George F. de Lima Dantas & Luciano P. Garrido.

[6] Isso tudo acontece em uma atividade exercida muitas vezes com o risco da própria vida e sérios comprometimentos da saúde em enfermidades laborais pouco conhecidas e estudadas (alta incidência de cardiopatias, depressão crônica, doenças posturais e alcoolismo, entre outras).