*Por Lorena Mendes
Há um antigo ditado inglês que diz: better the devil you know than the devil you don’t. Em tradução livre, melhor o diabo que você conhece do que o diabo que você desconhece.
À primeira vista, a frase parece pouco inspiradora. Ela sugere resignação diante do imperfeito, uma espécie de acomodação prudente diante de riscos desconhecidos. No entanto, quando aplicada ao ambiente de negócios e ao direito tributário, o ditado revela uma verdade frequentemente ignorada por formuladores de políticas públicas, economistas e políticos: a previsibilidade tem valor econômico. Em muitos casos, ela vale mais do que promessas de aperfeiçoamento cujos resultados são incertos.
Empreendedores convivem diariamente com riscos. Assumem riscos de mercado, de crédito, de concorrência, de inovação tecnológica e de mudanças no comportamento dos consumidores. O que não deveria integrar a lista de incertezas inerentes à atividade empresarial é a dúvida permanente sobre quais serão as regras impostas pelo próprio Estado. Quando a legislação muda continuamente, quando interpretações oficiais se alteram sem aviso e quando reformas sucedem reformas antes mesmo de produzirem resultados, o ambiente econômico deixa de recompensar eficiência e passa a premiar a capacidade de navegar pela incerteza regulatória.
É justamente por isso que o velho ditado inglês oferece uma chave interessante para refletir sobre o atual debate tributário brasileiro.
O custo invisível da insegurança jurídica
O debate tributário costuma ser dominado por uma única preocupação: a carga tributária. Discute-se quanto o Estado arrecada, quem paga mais, quem paga menos e quais setores são mais onerados. Todas essas questões são relevantes, mas não esgotam o problema.
Para quem empreende, existe uma variável igualmente importante: a capacidade de prever os custos futuros de sua atividade. Um empresário consegue calcular despesas trabalhistas, estimar custos operacionais e projetar receitas com razoável grau de precisão. O que ele não consegue fazer é antecipar mudanças constantes na interpretação das normas tributárias ou prever como tribunais e administrações fiscais decidirão controvérsias que podem se arrastar por anos.
Esse é um dos maiores problemas do sistema tributário brasileiro. Sua complexidade não gera apenas custos financeiros diretos. Ela produz um ambiente de incerteza permanente que afeta decisões de investimento, contratação e expansão empresarial. Recursos que poderiam ser destinados à inovação, à modernização produtiva ou à abertura de novos mercados acabam consumidos por consultorias, departamentos fiscais e disputas judiciais.
Não se trata de uma preocupação teórica. A própria dinâmica fiscal brasileira parece caminhar em direção oposta à previsibilidade. A arrecadação de impostos cresce acima do PIB há cerca de duas décadas, fenômeno que decorre não apenas do crescimento econômico, mas também de sucessivas alterações legislativas, mudanças interpretativas e ampliação das bases de incidência tributária. Para o contribuinte, isso significa que a carga efetiva do Estado tende a aumentar continuamente, ainda que as regras formais pareçam permanecer as mesmas.
A insegurança jurídica, portanto, não é um problema abstrato. Ela possui consequências econômicas concretas. E essas consequências costumam ser subestimadas em um país acostumado a tratar a complexidade tributária como uma característica inevitável da paisagem institucional.
O país da litigiosidade permanente
Poucos países do mundo convivem com um volume tão elevado de litígios tributários quanto o Brasil. Ao longo das últimas décadas, empresas foram obrigadas a disputar judicialmente questões que, em sistemas mais simples, dificilmente chegariam aos tribunais. Discussões sobre base de cálculo, créditos tributários, competência federativa e conceitos elementares da legislação transformaram-se em controvérsias bilionárias.
O exemplo mais emblemático talvez seja a chamada “tese do século”, referente à exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins. O tema levou décadas para alcançar uma solução definitiva. Durante todo esse período, empresas, investidores e o próprio poder público conviveram com um cenário de profunda incerteza jurídica. Não se sabia exatamente qual seria a interpretação prevalecente nem quais seriam seus impactos econômicos.
O problema não está apenas na existência de conflitos. Divergências jurídicas são naturais em qualquer Estado de Direito. O problema surge quando a litigiosidade deixa de ser exceção e passa a constituir uma característica estrutural do sistema. Nesse cenário, a interpretação das regras torna-se quase tão importante quanto as próprias regras, criando um ambiente em que o sucesso empresarial depende, em parte, da capacidade de lidar com disputas regulatórias permanentes.
Os números ajudam a dimensionar o problema. O estoque de contencioso tributário, administrativo e judicial no Brasil já alcança aproximadamente 75% do PIB. Nos Estados Unidos, por comparação, esse montante gira em torno de 0,5% do PIB. A diferença é tão expressiva que deixa de ser apenas uma curiosidade estatística para se tornar um indicador da disfuncionalidade institucional brasileira. Quando uma parcela tão significativa da riqueza nacional permanece presa a disputas fiscais, o sistema deixa de cumprir sua função de financiar o Estado e passa a funcionar como um mecanismo permanente de incerteza econômica.
Um país em que o contencioso tributário alcança três quartos de toda a riqueza produzida anualmente não sofre apenas de tributação elevada. Sofre de uma incapacidade institucional de produzir regras claras, compreensíveis e estáveis. O problema deixa de ser meramente fiscal e passa a afetar a própria qualidade do ambiente de negócios. Não por acaso, a complexidade tributária brasileira costuma figurar entre os principais obstáculos apontados por empresários nacionais e estrangeiros. O sistema não apenas arrecada; ele consome tempo, energia e capital.
O empreendedor não escolhe entre o céu e o inferno
É nesse contexto que a reforma tributária deve ser analisada. Talvez ela represente, de forma mais clara do que qualquer outro debate recente, a tensão permanente entre a busca por instituições melhores e a necessidade de estabilidade das regras existentes. Seus defensores enxergam nela uma oportunidade de simplificação, racionalização e redução dos custos gerados por um sistema reconhecidamente complexo. Seus críticos alertam para os riscos de concentrar excessivo poder em novas estruturas administrativas, para as incertezas de uma transição prolongada e para a possibilidade de aumento da carga tributária. Ambas as perspectivas contêm elementos válidos. O que frequentemente passa despercebido, contudo, é que a previsibilidade também possui valor econômico e que a redução da incerteza constitui, por si só, um ganho institucional relevante.
Isso não significa ignorar os problemas da reforma. A alíquota projetada é elevada, o período de transição é excessivamente longo e permanecem dúvidas importantes sobre a governança do novo sistema e seus incentivos de longo prazo. Tampouco é irrazoável a preocupação de que o Estado brasileiro, seguindo uma trajetória observada há décadas, utilize o novo modelo para ampliar gradualmente sua arrecadação. São críticas sérias, que merecem consideração cuidadosa.
Ao mesmo tempo, existe um risco de se analisar a reforma a partir de uma comparação inadequada. Muitas críticas partem da premissa implícita de que a alternativa disponível seria um sistema ideal, simples, neutro e de baixa tributação. Na realidade, essa nunca foi a escolha colocada diante do país.
Em teoria, sempre é possível imaginar um sistema tributário superior ao que existe. Um IVA mais simples, alíquotas menores, menos exceções e menos regimes especiais. O problema é que empresas não investem em teorias. Investem em ambientes institucionais concretos. Entre um sistema potencialmente melhor, mas sujeito a revisões constantes, e um sistema razoavelmente estável, a racionalidade econômica frequentemente favorece a segunda opção. Afinal, o investimento depende menos da perfeição das regras do que da confiança de que elas continuarão existindo no futuro.
O empreendedor brasileiro não está escolhendo entre o paraíso e o inferno tributário. Ele está escolhendo entre alternativas imperfeitas. Entre dois problemas. Entre dois “diabos”, para usar a imagem do velho provérbio.
Sob essa perspectiva, a questão central não é saber se a reforma é perfeita, mas se ela é capaz de reduzir parte da complexidade, da cumulatividade e da insegurança jurídica que caracterizaram o modelo anterior. Mesmo quem defende impostos menores e um Estado mais limitado deveria reconhecer que simplificação e previsibilidade possuem valor econômico próprio. Um sistema tributário ruim pode ser administrado. Um sistema tributário imprevisível é muito mais difícil de suportar.=
Esse ponto é particularmente importante para liberais. Criticar a elevada carga tributária brasileira não exige ignorar os ganhos potenciais de simplificação. Ao contrário. Se o atual sistema foi capaz de produzir um contencioso equivalente a três quartos do PIB nacional, reduzir espaços de conflito e interpretação divergente já representa, por si só, um avanço institucional relevante. A defesa da liberdade econômica passa tanto pela redução da carga tributária quanto pela redução dos custos de conformidade e dos incentivos à litigiosidade permanente.
O risco da reforma eterna
Existe, porém, uma questão ainda mais profunda do que os méritos específicos da reforma atualmente em implementação. O Brasil parece ter desenvolvido uma espécie de cultura da reforma permanente.
Antes mesmo que uma mudança institucional produza efeitos concretos, já se discute a próxima alteração. Antes que empresas consigam adaptar seus processos, já surgem propostas de revisão. O debate público transmite constantemente a sensação de que nenhuma solução é definitiva e de que toda estrutura institucional permanece em estado provisório.
Essa dinâmica produz custos elevados. Investimentos de longo prazo dependem de estabilidade. Uma fábrica não é construída para operar durante dois ou três anos. Infraestrutura, tecnologia, expansão industrial e planejamento empresarial exigem horizontes temporais muito mais extensos. Quando as regras estão continuamente sujeitas a alterações, aumenta-se o prêmio de risco exigido pelos investidores e reduz-se o incentivo para projetos de longo prazo.
A consequência é que a própria expectativa de mudança passa a funcionar como um fator de desorganização econômica. Ainda que as futuras alterações sejam bem-intencionadas, sua simples possibilidade já afeta decisões tomadas no presente. Em determinado momento, a estabilidade institucional passa a ser mais importante do que a busca incessante pela arquitetura tributária ideal.
A liberdade econômica depende de confiança
Liberais costumam enfatizar, corretamente, os benefícios de uma tributação menos onerosa. Contudo, a experiência internacional demonstra que a prosperidade depende também de outro elemento fundamental: confiança nas instituições.
O debate sobre o tamanho do Estado também não pode ser ignorado. Entre os países emergentes, o Brasil possui um setor público de dimensões incomuns, comparável apenas ao de algumas economias do antigo bloco soviético. A diferença é que esse esforço fiscal não se traduz necessariamente em serviços públicos de qualidade equivalente. Esse descompasso alimenta a percepção de que o contribuinte suporta uma carga crescente sem receber, em contrapartida, ganhos proporcionais de eficiência estatal.
Direitos de propriedade, liberdade contratual e segurança jurídica não são meros detalhes técnicos. Eles constituem os alicerces sobre os quais se sustentam decisões de investimento, geração de empregos e acumulação de capital. Nenhum empreendedor investe apenas porque acredita no potencial de um mercado. Ele investe porque acredita que as regras que orientaram sua decisão continuarão existindo no futuro.
É justamente por isso que a previsibilidade deve ocupar posição central no debate tributário. A qualidade de um sistema não pode ser medida apenas pelo volume arrecadado nem pela sofisticação de sua engenharia normativa. Deve ser medida também por sua capacidade de oferecer estabilidade e permitir planejamento. Sem isso, a liberdade econômica torna-se uma promessa incompleta.
O valor de conhecer o diabo
O velho ditado inglês não deve ser interpretado como uma defesa da acomodação. Sua lição é mais sofisticada. Ele nos lembra que a incerteza possui custos e que esses custos precisam ser considerados quando avaliamos reformas institucionais.
Sistemas tributários podem e devem ser aperfeiçoados. Reformas são necessárias em qualquer sociedade que pretenda corrigir distorções e adaptar suas instituições a novas realidades econômicas. O problema surge quando a reforma deixa de ser um instrumento de aperfeiçoamento e passa a se tornar um estado permanente das instituições. O Brasil parece particularmente suscetível a essa armadilha. Nosso histórico revela uma curiosa incapacidade de consolidar mudanças antes de substituí-las por novos projetos de transformação. Raramente nos contentamos em fazer uma reforma funcionar; preferimos iniciar imediatamente a discussão sobre a próxima.
Em certa medida, o problema brasileiro nunca foi a falta de reformas. Foi a crença recorrente de que a reforma seguinte resolverá os problemas deixados pela anterior. Essa lógica produz uma espécie de provisoriedade permanente, em que empresas, investidores e contribuintes são constantemente chamados a adaptar suas expectativas a novas promessas de reorganização institucional. O erro não está em reformar, mas em imaginar que toda mudança representa necessariamente um avanço ou que a busca por uma solução ideal justifica a instabilidade contínua das regras. Quando as normas se tornam transitórias por definição, o ambiente econômico perde uma de suas características mais valiosas: a previsibilidade.
O empreendedor aceita correr riscos de mercado. Aceita competir, inovar e enfrentar concorrentes. O que ele não deveria ser obrigado a aceitar é o risco constante de que o próprio Estado altere as condições da competição enquanto o jogo está em andamento.
Por isso, a principal lição do velho provérbio talvez seja especialmente relevante para o Brasil contemporâneo. A prosperidade de uma economia livre não depende apenas de boas regras. Depende da confiança de que essas regras continuarão existindo amanhã. E, em matéria tributária, conhecer o diabo pode ser menos perigoso do que viver eternamente à espera do próximo salvador, sobretudo em um país que há décadas deposita na próxima reforma a esperança de corrigir os problemas deixados pela anterior.
Lorena Mendes é estudante de Direito, com atuação no movimento liberal desde 2022, experiência em instituições jurídicas de Minas Gerais e produção regular de artigos em veículos e revistas acadêmicas nacionais e internacionais.
