Política industrial e o petróleo

Na semana passada argumentei que a alteração do marco regulatório do petróleo promovida pela lei nº 12.351, sancionada em dezembro de 2010 e que estabeleceu as novas regras para a exploração na região estratégica do pré-sal, não teve como intenção – como muitos creem, e como chegou a ser argumentado pelo governo – o aumento da receita pública em razão das novas condições geológicas.

O motivo é que a lei antiga apresenta essencialmente os mesmos instrumentos de arrecadação que a nova legislação. Alterações mínimas, possíveis de serem implantadas por meio de decretos presidenciais, teriam sido suficientes.

Assim, fica a questão: por que motivo alterou-se algo que estava funcionando bem?

Meu entendimento é que o objetivo do governo foi dotar o Estado brasileiro de instrumentos que facilitassem políticas de substituição de importação para a maioria dos elos da cadeia da indústria petroleira. Isto se refere tanto a elos à jusante da extração do petróleo (refino, por exemplo), como a montante – toda a indústria de bens de capital ligada à produção de plataformas. Ou seja, a alteração do marco regulatório constituiu uma ação de política industrial.

Dois instrumentos foram utilizados. Primeiro, estabelecer que a Petrobras será operadora única de todos os campos do pré-sal, com 30% do investimento. Segundo, a criação de uma empresa integralmente estatal, que será responsável pela defesa dos interesses da União. Esta empresa não investirá recursos, mas terá metade dos assentos no comitê operacional do consórcio formado pelas ganhadoras do direito de exploração.

Além disso, o presidente do comitê operacional será da nova estatal, de tal sorte que ela terá voto qualificado em caso de empate.

Na prática, as demais empresas participantes do consórcio serão investidores. Entrarão com o capital além dos 30% colocados pela Petrobras, mas terão participação muito menor no conselho que determina os rumos da operação.

Entende-se os motivos das empresas cujo negócio seja extrair petróleo não terem entrado. Elas não são instituições financeiras. O negócio delas é tirar petróleo debaixo da terra ou do mar, não financiar esta atividade.

O desenho regulatório descrito acima, teoricamente, facilita a coordenação entre a exploração e a produção de óleo, de um lado, e o desenvolvimento da indústria, de outro. O fato de a Petrobras ser a operadora única ajuda a que ela celebre contratos de longo prazo com fornecedores locais. Os contratos de longo prazo dão horizonte para que esses fornecedores incorram nos custos iniciais de transferência de tecnologia para a produção local de bens e serviços, insumos da indústria até então importados.

Já o fato de a empresa pública a ser criada ter metade do conselho operacional do consórcio, com voto qualificado, garante que os interesses de exploração e comercialização do óleo serão submetidos aos interesses de desenvolvimento da indústria nacional.

Valeu a pena a alteração? Evidentemente, como dizem os ingleses, a prova do pudim é comê-lo. Teremos que esperar algumas décadas para sabermos. Os resultados iniciais são muito ruins.

A meu ver, o governo Lula, ao propor a alteração, subestimou as qualidades do marco anterior e superestimou seus defeitos. Equívoco inverso cometeu com o novo marco: subestimou os defeitos e superestimou as qualidades. Lembremos que o marco antigo foi responsável por enorme desenvolvimento da indústria nacional petrolífera.

Adicionalmente, parece-me que não se considerou outro custo – que tem que ser pago mesmo se o “status quo” for pior do que a alternativa -, que é o de transição. Estamos há diversos anos sem leilões na região do pré-sal, e, além disso, toda a alteração gerou enormes custos políticos e de gestão para o Estado brasileiro.

Dado os enormes problemas que temos de uma legislação tributária complexa, que atrasa o setor produtivo, e as dificuldades sem tamanho dos serviços públicos de saúde e educação, ter gasto tanto esforço em transformar algo que -por qualquer critério – estava funcionando bem foi péssima alocação dos recursos extremamente escassos do Estado.

Fonte: Folha de S. Paulo, 06/10/2013